Atualizado em 25 de setembro de 2026.
A organização administrativa estuda como o Estado distribui suas atividades: quais tarefas ficam com a própria União, os estados e os municípios, quais são transferidas para entidades criadas para esse fim, como autarquias e empresas estatais, e qual o papel das entidades privadas que colaboram com o poder público. É um dos temas mais cobrados de Direito Administrativo em qualquer nível de concurso, porque suas regras aparecem no dia a dia de quem vai trabalhar em um órgão ou em uma estatal.
Este guia reúne os conceitos, as características de cada entidade e as decisões mais cobradas. A base normativa está no artigo 37 da Constituição, no Decreto-Lei 200/1967 e na Lei 13.303/2016, das estatais.
Centralização, descentralização e desconcentração
| Técnica | O que acontece | Exemplo |
|---|---|---|
| Centralização | O próprio ente federativo executa a atividade, por seus órgãos | Ministério que presta um serviço diretamente |
| Descentralização | A atividade é transferida para outra pessoa jurídica | Criação de uma autarquia ou concessão de um serviço |
| Desconcentração | A atividade é distribuída entre órgãos da mesma pessoa jurídica | Criação de uma secretaria dentro de um ministério |
A descentralização pode ocorrer por outorga, também chamada de descentralização por serviços, quando a lei cria uma entidade e lhe transfere a titularidade e a execução do serviço, como nas autarquias; ou por delegação, também chamada de colaboração, quando apenas a execução é transferida, por contrato ou ato, como nas concessões e permissões. Na descentralização não há hierarquia, mas controle ou tutela, também chamada de supervisão ministerial. Na desconcentração há hierarquia.
Órgãos públicos
Órgãos são centros de competência sem personalidade jurídica, criados para desempenhar funções estatais. Pela teoria do órgão, a atuação do agente é imputada à pessoa jurídica a que ele pertence. Por isso, em regra, o órgão não pode ser réu em uma ação judicial: quem responde é o ente. Alguns órgãos independentes e autônomos, porém, têm capacidade processual para defender suas prerrogativas, como as Casas legislativas.
- Quanto à posição: independentes, como a Presidência da República, o Congresso e os tribunais; autônomos, como os ministérios; superiores, como as secretarias e diretorias; e subalternos, de mera execução.
- Quanto à estrutura: simples, sem outros órgãos em sua estrutura, ou compostos.
- Quanto à atuação: singulares, quando decididos por um só agente, ou colegiados, quando decididos por um conjunto de agentes.
Administração indireta
A administração indireta é composta por autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista. Os consórcios públicos com personalidade de direito público também integram a administração indireta de todos os entes consorciados. Pelo artigo 37, XIX, da Constituição, somente por lei específica pode ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, sociedade de economia mista e fundação, cabendo à lei complementar definir as áreas de atuação das fundações. A criação de subsidiárias também depende de autorização legislativa.
| Entidade | Personalidade | Criação | Pessoal |
|---|---|---|---|
| Autarquia | Direito público | Criada por lei | Estatutário |
| Fundação pública de direito público | Direito público | Criada por lei | Estatutário |
| Fundação pública de direito privado | Direito privado | Autorizada por lei, com registro | Conforme a lei e as atividades |
| Empresa pública | Direito privado | Autorizada por lei, com registro | Celetista, com concurso |
| Sociedade de economia mista | Direito privado | Autorizada por lei, com registro | Celetista, com concurso |
Autarquias
As autarquias executam atividades típicas de Estado com autonomia administrativa e financeira. Como pessoas de direito público, têm prerrogativas semelhantes às do ente que as criou: bens públicos, impenhoráveis e imprescritíveis; imunidade tributária recíproca quanto a patrimônio, renda e serviços vinculados às suas finalidades; prazos processuais em dobro e remessa necessária; e responsabilidade civil objetiva. Seus atos são administrativos, e seus contratos seguem a Lei 14.133.
- Agências reguladoras: autarquias de regime especial, com maior autonomia, poder normativo técnico e dirigentes com mandato fixo, como a Anatel e a Anvisa.
- Agências executivas: qualificação dada a autarquias e fundações que celebram contrato de gestão com o ministério supervisor para ampliar sua eficiência. Não é uma nova espécie de entidade.
- Conselhos profissionais: o STF os considera autarquias, com exceção da OAB, que tem natureza própria.
Fundações públicas
A fundação é um patrimônio personalizado destinado a uma finalidade, em geral social, como educação, cultura, pesquisa e assistência. A fundação pública pode ter personalidade de direito público, quando é criada diretamente por lei e recebe tratamento de autarquia, sendo por isso chamada de fundação autárquica, ou de direito privado, quando sua instituição é autorizada por lei e ela adquire personalidade com o registro. O regime depende da lei que a criou ou autorizou e das atividades que exerce.
Empresas públicas e sociedades de economia mista
| Característica | Empresa pública | Sociedade de economia mista |
|---|---|---|
| Capital | Integralmente público | Público e privado, com maioria do capital votante pública |
| Forma societária | Qualquer forma admitida em direito | Sempre sociedade anônima |
| Foro das federais | Justiça Federal | Justiça Estadual |
| Exemplos federais | Caixa, Correios, BNDES | Banco do Brasil, Petrobras |
- Podem explorar atividade econômica ou prestar serviço público. As exploradoras de atividade econômica seguem o regime próprio das empresas privadas, inclusive quanto a direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários.
- As prestadoras de serviço público podem ter prerrogativas próprias do regime público. Os Correios, por exemplo, têm imunidade tributária reconhecida pelo STF.
- Os empregados são celetistas, mas o ingresso depende de concurso público. O STF decidiu que a dispensa de empregados concursados deve ser motivada em ato formal, sem exigência de processo administrativo.
- Não se sujeitam à falência, conforme a Lei 11.101/2005.
- O teto remuneratório se aplica às que recebem recursos do ente para pagamento de pessoal ou de custeio em geral.
O regime jurídico das estatais, com regras de governança, licitações e contratos próprios, está na Lei 13.303/2016. Os concursos de grandes estatais, como os do Banco do Brasil e da Caixa, costumam cobrar essas diferenças.
A descentralização promovida pelo Decreto-Lei 200/1967 e a proposta de publicização dos serviços não exclusivos estão no guia de evolução da administração pública, e os tipos de estrutura, no de estrutura organizacional.
Terceiro setor
As entidades do terceiro setor, também chamadas de entes de cooperação ou paraestatais, são pessoas jurídicas privadas, sem fins lucrativos, que colaboram com o Estado em atividades de interesse público. Não integram a administração indireta.
| Entidade | Vínculo com o poder público |
|---|---|
| Serviços sociais autônomos, o chamado Sistema S | Criados com autorização legal e mantidos por contribuições parafiscais |
| Organizações sociais | Contrato de gestão |
| Organizações da sociedade civil de interesse público | Termo de parceria |
| Organizações da sociedade civil | Termo de colaboração, termo de fomento ou acordo de cooperação |
Consórcios públicos
Os consórcios públicos, regulados pela Lei 11.107/2005, são formados por entes federativos para a gestão associada de serviços públicos, como a coleta de lixo ou a saúde regional. Quando constituídos como associação pública, têm personalidade de direito público e integram a administração indireta de todos os entes consorciados. Também podem ser constituídos com personalidade de direito privado, caso em que seguem as normas de direito público quanto a licitação, contratos, prestação de contas e admissão de pessoal.
O protocolo de intenções, o contrato de rateio, o contrato de programa e os poderes dos consórcios estão no guia de consórcios públicos.
Exemplos para fixar
- Ministério que cria uma nova secretaria para cuidar de um programa: desconcentração.
- Lei que cria o INSS para gerir benefícios previdenciários: descentralização por outorga, com uma autarquia.
- Estado que concede a exploração de uma rodovia a uma empresa privada: descentralização por delegação.
- Entidade com capital 100% público organizada como sociedade limitada: empresa pública.
- Entidade sociedade anônima com maioria das ações com direito a voto do governo: sociedade de economia mista.
- Entidade privada sem fins lucrativos que firma contrato de gestão para administrar um hospital: organização social.
As agências reguladoras, autarquias em regime especial, e as entidades do terceiro setor estão detalhadas no guia de agências reguladoras e terceiro setor.
O regime jurídico das empresas públicas e sociedades de economia mista, com governança, dirigentes e licitações próprias, está no guia da Lei das Estatais.
Como o tema cai em prova
As pegadinhas mais comuns trocam descentralização e desconcentração, afirmam que há hierarquia entre o ministério e a autarquia, que empresas públicas são criadas diretamente por lei, que sociedades de economia mista podem ter qualquer forma societária, que o terceiro setor integra a administração indireta ou que os empregados das estatais não precisam de concurso. Monte um quadro com as entidades e registre as confusões no caderno de erros. O tema se conecta com os guias de agentes públicos, poderes administrativos e controle da administração.
Perguntas frequentes
Qual a diferença entre descentralização e desconcentração?
Na descentralização, a atividade é transferida para outra pessoa jurídica, como uma autarquia. Na desconcentração, a distribuição ocorre dentro da mesma pessoa jurídica, com a criação de órgãos, e há hierarquia.
Como são criadas as entidades da administração indireta?
A autarquia é criada por lei específica. A empresa pública, a sociedade de economia mista e a fundação têm a criação autorizada por lei específica, conforme o artigo 37, XIX, da Constituição.
Qual a diferença entre empresa pública e sociedade de economia mista?
A empresa pública tem capital integralmente público e pode adotar qualquer forma societária. A sociedade de economia mista é sempre sociedade anônima e tem a maioria do capital votante pertencente ao poder público.
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