Atualizado em 25 de setembro de 2026.
A evolução dos modelos de administração pública no Brasil é um dos temas mais cobrados em Administração Pública, nos concursos de especialista em políticas públicas, analista, auditor e das carreiras de gestão. As questões costumam pedir as características do patrimonialismo, da burocracia e do gerencialismo, o conteúdo do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado e as abordagens mais recentes. Este guia resume os pontos mais cobrados. Os princípios constitucionais da administração estão no guia de princípios da administração pública.
O patrimonialismo
No modelo patrimonialista, predominante no Brasil Colônia, no Império e na República Velha, o aparelho do Estado funciona como extensão do poder do governante, e não há distinção clara entre o patrimônio público e o privado. Os cargos são tratados como prebendas, distribuídas por critérios pessoais, e são comuns o nepotismo, o clientelismo e a corrupção. O patrimonialismo não desapareceu totalmente e ainda aparece como traço cultural na administração pública.
A burocracia e o DASP
O modelo burocrático, inspirado em Max Weber, foi implantado no Brasil a partir da década de 1930, no governo Vargas, com a criação do Departamento Administrativo do Serviço Público, o DASP. Ele trouxe o concurso público, a organização em carreiras, a padronização de procedimentos, a impessoalidade, a hierarquia e o controle rígido dos processos, com o objetivo de combater o patrimonialismo. Os seus problemas, chamados de disfunções da burocracia, incluem o excesso de formalismo e de papelório, a resistência a mudanças, a despersonalização do relacionamento e o apego às regras como fim em si mesmo, com pouca atenção aos resultados e ao cidadão. As características da burocracia estão no guia de teorias da administração.
O Decreto-Lei 200/1967
O Decreto-Lei 200/1967 é considerado a primeira tentativa de reforma gerencial no Brasil. Ele promoveu a descentralização para a administração indireta, com a criação de autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista, que tinham maior flexibilidade, e estabeleceu como princípios fundamentais da administração federal o planejamento, a coordenação, a descentralização, a delegação de competência e o controle. Um efeito colateral foi o enfraquecimento do núcleo estratégico e a contratação sem concurso na administração indireta.
A Constituição de 1988
A Constituição de 1988 trouxe avanços democráticos, como a exigência de concurso público para toda a administração, o controle e a participação social, mas foi vista pelos reformadores dos anos 1990 como um retrocesso burocrático, por estender à administração indireta as regras rígidas da direta e instituir o regime jurídico único e a estabilidade de forma ampla. A organização da administração pública na Constituição está no guia de organização administrativa.
O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado
Em 1995, o Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado, sob a direção de Bresser-Pereira, lançou o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, que propôs a transição para a administração pública gerencial, orientada para resultados, para a eficiência e para o cidadão. O plano dividiu o Estado em quatro setores:
| Setor | Atividades | Propriedade e forma de administração |
|---|---|---|
| Núcleo estratégico | Definição das leis e das políticas públicas | Estatal, com combinação de administração burocrática e gerencial, com foco na efetividade |
| Atividades exclusivas | Serviços que só o Estado pode prestar, como regulação, fiscalização, polícia e arrecadação | Estatal, com administração gerencial, por meio de agências executivas e reguladoras |
| Serviços não exclusivos | Serviços prestados pelo Estado ao lado de entidades privadas, como saúde, educação, cultura e pesquisa | Pública não estatal, por meio de organizações sociais, no processo chamado de publicização |
| Produção de bens e serviços para o mercado | Atividades econômicas das empresas estatais | Privada, com a proposta de privatização |
A Emenda Constitucional 19
A Emenda Constitucional 19/1998 deu base constitucional à reforma gerencial. Ela incluiu o princípio da eficiência entre os princípios da administração pública, previu o contrato de gestão para ampliar a autonomia de órgãos e entidades em troca de metas de desempenho, exigiu a avaliação especial de desempenho para a aquisição da estabilidade e previu a perda do cargo por insuficiência de desempenho, na forma de lei complementar. A emenda também alterou a regra do regime jurídico único, tema que foi objeto de longa discussão no STF.
A nova gestão pública e os modelos de Abrucio
A reforma brasileira se inspirou na nova gestão pública, movimento internacional que buscou aplicar ao setor público práticas de gestão do setor privado, com foco em resultados, descentralização, contratualização, flexibilidade e orientação ao cliente. Fernando Abrucio identificou três modelos na evolução do gerencialismo:
- Gerencialismo puro: foco na economia, na redução de custos e no aumento da eficiência; o cidadão é visto como contribuinte.
- Consumerism: foco na qualidade dos serviços e na satisfação do consumidor, com descentralização e competição entre prestadores.
- Public service orientation: foco no cidadão, na accountability, na transparência, na equidade e na participação, recuperando a dimensão pública e política da gestão.
As abordagens mais recentes
As críticas à nova gestão pública, especialmente à visão do cidadão como cliente, deram origem a novas abordagens. O novo serviço público, de Denhardt e Denhardt, defende que o Estado deve servir a cidadãos, e não a clientes, buscar o interesse público construído coletivamente e valorizar a cidadania e as pessoas, e não apenas a produtividade. A administração pública societal, descrita por autores brasileiros, valoriza a participação social, com experiências como os conselhos gestores de políticas públicas e o orçamento participativo. A governança pública enfatiza a atuação em rede, a coordenação entre governo, mercado e sociedade e os mecanismos de liderança, estratégia e controle, tema do guia de governança pública. A transformação digital é outra tendência recente, tema do guia de governo digital.
Como estudar
Memorize as características do patrimonialismo, da burocracia e do gerencialismo, os marcos históricos do DASP, do Decreto-Lei 200, da Constituição de 1988, do plano diretor e da Emenda 19, o quadro dos quatro setores do Estado e os modelos de Abrucio, que são os pontos mais cobrados. Lembre que os modelos não se sucederam de forma pura: traços de todos convivem na administração atual.
Nas provas discursivas, é comum a banca pedir a comparação entre os modelos ou a análise de um caso à luz deles.
Exemplos de como cai
Afirmação: "No Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, os serviços não exclusivos deveriam ser privatizados." Errado. A proposta era a publicização, por meio de organizações sociais.
Afirmação: "O Decreto-Lei 200/1967 é considerado a primeira tentativa de reforma gerencial da administração pública brasileira." Certo. Ele promoveu a descentralização para a administração indireta.
Afirmação: "O modelo burocrático foi implantado no Brasil com a Constituição de 1988." Errado. Foi implantado a partir dos anos 1930, com o DASP.
Resumo para revisar antes da prova
Patrimonialismo com confusão entre público e privado, nepotismo e clientelismo; burocracia implantada com o DASP, com concurso, carreira, impessoalidade e controle de processos, e as suas disfunções; Decreto-Lei 200 com descentralização e os princípios de planejamento, coordenação, descentralização, delegação e controle; Constituição de 1988 como avanço democrático e, para os reformadores, retrocesso burocrático; plano diretor de 1995, com núcleo estratégico, atividades exclusivas, serviços não exclusivos publicizados e produção para o mercado privatizada; Emenda 19 com a eficiência e a avaliação de desempenho; nova gestão pública e os modelos de Abrucio; e novo serviço público, administração societal, governança e governo digital.
Perguntas frequentes
Quais são os setores do Estado no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado?
O núcleo estratégico, que define as leis e as políticas públicas; as atividades exclusivas, como regulação, fiscalização e polícia; os serviços não exclusivos, como saúde, educação e pesquisa, que podem ser prestados por organizações sociais; e a produção de bens e serviços para o mercado, pelas empresas estatais, com a proposta de privatização.
O que foi o DASP?
O Departamento Administrativo do Serviço Público, criado no governo Vargas, foi o marco da implantação do modelo burocrático no Brasil, com a introdução do concurso público, da carreira e da padronização de procedimentos.
Quais são os modelos da administração gerencial segundo Abrucio?
O gerencialismo puro, focado na economia e na eficiência; o consumerism, focado na qualidade e na satisfação do consumidor; e a public service orientation, focada no cidadão, na accountability, na equidade e na participação.
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