Atualizado em 25 de setembro de 2026.
Os consórcios públicos são instrumentos de cooperação entre os entes da Federação para a realização de objetivos de interesse comum, como a gestão de resíduos sólidos, a saúde e o saneamento. A matéria está no artigo 241 da Constituição e na Lei 11.107/2005, e é cobrada em Direito Administrativo nos concursos de controle, de tribunais, da advocacia pública e das prefeituras. Este guia resume os pontos mais cobrados. A organização da administração indireta está no guia de organização administrativa.
A previsão constitucional
A Constituição determina que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por meio de lei os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos. A Lei 11.107/2005 dispõe sobre as normas gerais para a contratação de consórcios públicos.
A personalidade jurídica
| Forma | Características |
|---|---|
| Associação pública | Pessoa jurídica de direito público, de natureza autárquica, que integra a administração indireta de todos os entes consorciados |
| Pessoa jurídica de direito privado | Sem fins econômicos; deve observar as normas de direito público quanto à licitação, à celebração de contratos, à prestação de contas e à admissão de pessoal, que é regida pela CLT |
A associação pública é considerada uma espécie de autarquia com a peculiaridade de pertencer a vários entes ao mesmo tempo, e por isso a doutrina a chama de autarquia interfederativa ou multifederativa. O Código Civil inclui as associações públicas entre as pessoas jurídicas de direito público interno.
A participação da União
A União somente participará de consórcios públicos em que também façam parte todos os Estados em cujos territórios estejam situados os Municípios consorciados. A regra evita que a União se associe diretamente a Municípios sem a participação do Estado respectivo.
A constituição do consórcio
O consórcio público é constituído por contrato, cuja celebração depende da prévia subscrição de protocolo de intenções, documento que define, entre outros elementos, a denominação, a finalidade, o prazo de duração e a sede do consórcio, a identificação dos entes consorciados, a área de atuação, a previsão de que o consórcio é associação pública ou pessoa jurídica de direito privado, as normas de convocação e funcionamento da assembleia geral, a forma de eleição e a duração do mandato do representante legal, que deve ser chefe do Poder Executivo de ente consorciado, e o número, as formas de provimento e a remuneração dos empregados públicos. O contrato de consórcio é celebrado com a ratificação, mediante lei, do protocolo de intenções por cada ente. A ratificação pode ser feita com reservas e é dispensada para o ente que, antes de subscrever o protocolo, disciplinar por lei a sua participação no consórcio.
O contrato de rateio
Os entes consorciados somente entregam recursos ao consórcio público mediante contrato de rateio. O contrato de rateio é formalizado em cada exercício financeiro, e o seu prazo de vigência não pode ser superior ao das dotações que o suportam, com exceção dos contratos que tenham por objeto exclusivamente projetos contemplados em plano plurianual. É vedada a aplicação dos recursos entregues por meio de contrato de rateio para o atendimento de despesas genéricas, inclusive transferências ou operações de crédito. O ente consorciado que não consignar, em sua lei orçamentária ou em créditos adicionais, as dotações suficientes para suportar as despesas assumidas pode ser excluído do consórcio, após prévia suspensão.
O contrato de programa
O contrato de programa regula as obrigações que um ente da Federação constituir para com outro ente ou para com consórcio público, no âmbito da gestão associada em que haja a prestação de serviços públicos ou a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal ou bens necessários à continuidade dos serviços transferidos. No saneamento básico, o novo marco legal vedou o uso do contrato de programa para a prestação dos serviços por entidade que não integre a administração do titular, tema do guia de saneamento básico.
Os poderes do consórcio
Para cumprir os seus objetivos, o consórcio público pode firmar convênios, contratos e acordos de qualquer natureza, receber auxílios, contribuições e subvenções; promover desapropriações e instituir servidões nos termos de declaração de utilidade ou necessidade pública ou de interesse social feita pelo poder público; ser contratado pela administração direta ou indireta dos entes consorciados, dispensada a licitação; emitir documentos de cobrança e arrecadar tarifas e outros preços públicos pela prestação de serviços; e outorgar concessão, permissão ou autorização de obras ou serviços públicos, mediante autorização prevista no contrato de consórcio. Nas licitações dos consórcios, a Lei 14.133/2021 dobra os valores-limite da dispensa por valor para compras, obras e serviços, tema do guia de dispensa e inexigibilidade.
Fiscalização, retirada e responsabilidade
O consórcio público está sujeito à fiscalização contábil, operacional e patrimonial pelo Tribunal de Contas competente para apreciar as contas do chefe do Poder Executivo representante legal do consórcio, sem prejuízo do controle externo sobre os recursos entregues por cada ente. A retirada de um ente depende de ato formal do seu representante na assembleia geral, na forma disciplinada por lei, e os bens que ele destinou ao consórcio só são revertidos se houver previsão. A alteração ou a extinção do contrato de consórcio depende de instrumento aprovado pela assembleia geral e ratificado por lei por todos os entes consorciados. Os agentes públicos incumbidos da gestão do consórcio não respondem pessoalmente pelas obrigações contraídas pelo consórcio, mas respondem pelos atos praticados em desconformidade com a lei ou com os estatutos.
Exemplos de consórcios
São comuns os consórcios intermunicipais de saúde, que organizam serviços especializados para vários municípios de uma região; os consórcios de gestão de resíduos sólidos, que viabilizam aterros e coleta seletiva regionais, tema do guia da Política Nacional de Resíduos Sólidos; e os consórcios de desenvolvimento regional, infraestrutura e máquinas agrícolas.
Como estudar
Memorize as duas formas de personalidade jurídica, a regra da participação da União, a constituição pelo protocolo de intenções com ratificação por lei, o contrato de rateio anual e vedado para despesas genéricas, o contrato de programa e os poderes do consórcio, que são os pontos mais cobrados.
Exemplos de como cai
Afirmação: "O consórcio público constituído como associação pública integra a administração indireta de todos os entes consorciados." Certo. É a regra da Lei 11.107/2005.
Afirmação: "A União pode formar consórcio com Municípios sem a participação dos Estados em que eles se situam." Errado. A União só participa se também fizerem parte todos os Estados em cujos territórios estejam os Municípios consorciados.
Afirmação: "Os recursos do contrato de rateio podem ser aplicados em despesas genéricas do consórcio." Errado. A aplicação em despesas genéricas é vedada.
Resumo para revisar antes da prova
Gestão associada de serviços públicos prevista no artigo 241 da Constituição; consórcio como associação pública, de direito público e integrante da administração indireta de todos os consorciados, ou como pessoa de direito privado sem fins econômicos, com regras de direito público e pessoal celetista; União só com todos os Estados dos Municípios consorciados; protocolo de intenções e ratificação por lei, com reservas ou dispensada por lei prévia; representante legal chefe do Executivo; contrato de rateio anual, vedado para despesas genéricas, com exclusão do ente inadimplente; contrato de programa na gestão associada; poderes de firmar contratos, desapropriar mediante declaração do poder público, ser contratado sem licitação pelos consorciados, cobrar tarifas e outorgar concessões; valores de dispensa dobrados; controle pelo Tribunal de Contas; e retirada, alteração e extinção com participação do Legislativo.
Perguntas frequentes
Qual a personalidade jurídica do consórcio público?
O consórcio público pode ser constituído como associação pública, com personalidade jurídica de direito público, que integra a administração indireta de todos os entes consorciados, ou como pessoa jurídica de direito privado sem fins econômicos, que observa normas de direito público em licitações, contratos, prestação de contas e admissão de pessoal.
O que é o contrato de rateio?
É o instrumento pelo qual os entes consorciados se comprometem a entregar recursos financeiros ao consórcio. É formalizado em cada exercício financeiro, e é vedada a aplicação dos recursos em despesas genéricas, inclusive transferências ou operações de crédito.
A União pode se consorciar diretamente com Municípios?
Só se também fizerem parte do consórcio todos os Estados em cujos territórios estejam situados os Municípios consorciados.
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