Atualizado em 25 de setembro de 2026.
Serviços públicos são as atividades que o Estado assume como suas para atender a necessidades da coletividade, como transporte, energia, saneamento, telecomunicações e coleta de lixo. Pelo artigo 175 da Constituição, incumbe ao poder público, na forma da lei, prestar esses serviços diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre por meio de licitação. O tema é dos mais cobrados de Direito Administrativo e reúne a Lei 8.987/1995, das concessões e permissões, e a Lei 11.079/2004, das parcerias público-privadas.
Este guia resume os princípios, as formas de delegação, as hipóteses de extinção e as PPPs. Os contratos da administração em geral estão no guia de contratos administrativos.
Classificações
- Gerais ou uti universi: prestados à coletividade como um todo, sem usuários determinados, como a iluminação pública e a segurança pública. São custeados por impostos.
- Individuais ou uti singuli: prestados a usuários determinados, que podem ser identificados e ter o consumo medido, como energia elétrica e água. Podem ser remunerados por taxa ou tarifa.
- Próprios e impróprios: os próprios são assumidos pelo Estado como seus; os impróprios são atividades privadas de interesse público apenas autorizadas e fiscalizadas pelo Estado.
- Delegáveis e indelegáveis: alguns serviços podem ser transferidos a particulares; outros, como a segurança pública e a prestação jurisdicional, não.
Serviço adequado
Toda concessão ou permissão pressupõe a prestação de serviço adequado, que é o que satisfaz as condições de regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e modicidade das tarifas. A atualidade compreende a modernidade das técnicas, do equipamento e das instalações e a sua conservação, bem como a melhoria e expansão do serviço.
Os direitos dos usuários também estão na Lei 13.460/2017, o Código de Defesa dos Usuários de Serviços Públicos, e o Código de Defesa do Consumidor se aplica aos serviços remunerados por tarifa.
Concessão, permissão e autorização
| Característica | Concessão | Permissão |
|---|---|---|
| Natureza | Contrato administrativo | Contrato de adesão, precário e revogável unilateralmente |
| Delegatário | Pessoa jurídica ou consórcio de empresas | Pessoa física ou jurídica |
| Licitação | Concorrência ou diálogo competitivo | Licitação, sem modalidade fixada na lei |
| Prazo | Determinado | Precária |
| Risco | Por conta e risco do concessionário | Por conta e risco do permissionário |
A autorização é ato administrativo unilateral, discricionário e precário, usado para atividades de interesse predominantemente do particular ou em situações emergenciais, como alguns serviços de telecomunicações e de táxi, conforme a legislação de cada setor.
Há também a concessão de serviço público precedida de execução de obra pública, em que o concessionário constrói, reforma ou amplia a obra e é remunerado pela exploração do serviço, como em muitas rodovias pedagiadas.
Tarifa e licitação
A tarifa é fixada pelo preço da proposta vencedora da licitação e preservada pelas regras de revisão previstas na lei, no edital e no contrato. O contrato pode prever mecanismos de revisão para manter o equilíbrio econômico-financeiro, e o poder concedente pode admitir fontes de receitas alternativas, complementares ou acessórias, para favorecer a modicidade das tarifas. A lei admite tarifas diferenciadas em função das características técnicas e dos custos específicos do atendimento a diferentes segmentos de usuários.
Transferência, subconcessão e intervenção
- Subconcessão: admitida se prevista no contrato e expressamente autorizada pelo poder concedente, sempre precedida de concorrência.
- Transferência da concessão ou do controle societário: depende de prévia anuência do poder concedente, sob pena de caducidade. O STF considerou válida essa transferência sem nova licitação, desde que atendidos os requisitos legais.
- Intervenção: o poder concedente pode intervir na concessão, por decreto, para assegurar a adequação do serviço. Em até 30 dias deve ser instaurado procedimento administrativo, que deve ser concluído em até 180 dias, sob pena de invalidade da intervenção.
Extinção da concessão
| Forma | Iniciativa e motivo | Requisitos |
|---|---|---|
| Advento do termo | Fim do prazo contratual | Reversão dos bens |
| Encampação | Poder concedente, por interesse público | Lei autorizativa específica e pagamento prévio da indenização |
| Caducidade | Poder concedente, por inexecução total ou parcial do contrato pela concessionária | Processo administrativo com ampla defesa e decreto; indenização apurada no processo, descontadas multas e danos |
| Rescisão | Concessionária, por descumprimento do contrato pelo poder concedente | Ação judicial; o serviço não pode ser interrompido até o trânsito em julgado |
| Anulação | Ilegalidade na licitação ou no contrato | Processo com contraditório |
| Falência ou extinção da empresa | Fato ligado à concessionária | Extinção automática |
Extinta a concessão, retornam ao poder concedente os bens reversíveis, com indenização das parcelas dos investimentos vinculados a esses bens ainda não amortizadas ou depreciadas.
Responsabilidade das concessionárias
As concessionárias e permissionárias de serviço público respondem de forma objetiva pelos danos que seus agentes causarem a terceiros, nos termos do artigo 37, § 6º, da Constituição. O STF decidiu que essa responsabilidade objetiva alcança tanto os usuários quanto os não usuários do serviço, como o pedestre atropelado por um ônibus de uma concessionária. Se a concessionária não puder pagar, o poder concedente responde de forma subsidiária. Veja mais no guia de responsabilidade civil do Estado.
Parcerias público-privadas
A PPP é uma concessão especial, regulada pela Lei 11.079/2004, em duas modalidades:
- Patrocinada: concessão de serviço ou de obra em que, além da tarifa cobrada dos usuários, há contraprestação pecuniária do parceiro público. Se mais de 70% da remuneração for paga pela administração, é necessária autorização legislativa específica.
- Administrativa: contrato de prestação de serviços de que a administração é a usuária direta ou indireta, como a construção e gestão de um presídio ou de um hospital.
| Regra | Limite |
|---|---|
| Valor mínimo do contrato | R$ 10 milhões |
| Prazo | De 5 a 35 anos, incluída eventual prorrogação |
| Objeto vedado | Apenas fornecimento de mão de obra, fornecimento e instalação de equipamentos ou execução de obra pública |
| Licitação | Concorrência ou diálogo competitivo |
Antes da celebração do contrato, deve ser constituída uma sociedade de propósito específico para implantar e gerir o objeto da parceria. A contraprestação da administração é paga, em regra, somente depois de o serviço ser disponibilizado. Os riscos são repartidos entre as partes, inclusive os referentes a caso fortuito, força maior, fato do príncipe e álea econômica extraordinária.
No saneamento, a prestação por empresa que não integre a administração do titular exige concessão com licitação, como mostra o guia de saneamento básico.
Exemplos para fixar
- Município que retoma o transporte coletivo antes do prazo para prestá-lo diretamente, com lei autorizativa e indenização prévia: encampação.
- Estado que extingue a concessão de uma rodovia porque a concessionária abandonou a manutenção: caducidade.
- Concessionária que deixa de receber os pagamentos devidos pelo poder concedente e quer sair do contrato: rescisão, pela via judicial.
- Estado que contrata a construção e a gestão de um hospital por 30 anos, pagando integralmente pelo serviço: PPP administrativa.
Em todos os casos, pergunte primeiro quem deu causa à extinção e se houve lei e indenização prévia.
Como o tema cai em prova
As pegadinhas mais comuns trocam encampação e caducidade, afirmam que a permissão pode ser feita apenas a pessoa jurídica, que a rescisão pela concessionária pode ser administrativa, que o corte por inadimplemento é proibido ou que a responsabilidade objetiva protege apenas os usuários. Nas PPPs, os números de 10 milhões, 5 a 35 anos e 70% são cobrados com frequência. Monte um quadro comparativo e registre as confusões no caderno de erros. A estrutura das entidades que prestam esses serviços está no guia de organização administrativa.
Perguntas frequentes
Qual a diferença entre concessão e permissão?
A concessão é feita a pessoa jurídica ou consórcio de empresas, por prazo determinado, mediante concorrência ou diálogo competitivo. A permissão é delegação a título precário, a pessoa física ou jurídica, formalizada por contrato de adesão, revogável unilateralmente.
Qual a diferença entre encampação e caducidade?
A encampação é a retomada do serviço por interesse público, com lei autorizativa específica e indenização prévia. A caducidade decorre da inexecução do contrato pela concessionária, após processo administrativo com ampla defesa.
O corte de serviço por falta de pagamento é permitido?
Sim, após aviso prévio, considerado o interesse da coletividade. A interrupção por inadimplemento não pode começar na sexta-feira, no sábado, no domingo, em feriado ou no dia anterior a feriado.
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