Atualizado em 25 de setembro de 2026.
O orçamento público é o instrumento pelo qual o Estado planeja e autoriza a arrecadação de receitas e a realização de despesas. É o núcleo da disciplina de Administração Financeira e Orçamentária, a AFO, cobrada em concursos de tribunais, tribunais de contas, órgãos fazendários, controladorias e em muitas carreiras administrativas federais. As bases estão nos artigos 165 a 169 da Constituição e na Lei 4.320/1964, e as questões se concentram nas três leis orçamentárias, nos princípios, nos prazos e nos créditos adicionais.
Este guia organiza esses pontos. As receitas e despesas em detalhe estão no guia de receita e despesa pública, e os limites fiscais, no da Lei de Responsabilidade Fiscal.
As três leis orçamentárias
| Lei | Conteúdo | Vigência |
|---|---|---|
| Plano Plurianual, PPA | Diretrizes, objetivos e metas da administração para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para os programas de duração continuada, de forma regionalizada | 4 anos, do segundo ano de um mandato até o primeiro ano do mandato seguinte |
| Lei de Diretrizes Orçamentárias, LDO | Metas e prioridades da administração, orientações para a elaboração da LOA, alterações na legislação tributária e política das agências de fomento; pela LRF, inclui os Anexos de Metas Fiscais e de Riscos Fiscais | Anual |
| Lei Orçamentária Anual, LOA | Estima as receitas e fixa as despesas, com o orçamento fiscal, o orçamento de investimento das empresas estatais e o orçamento da seguridade social | Anual, coincidindo com o ano civil |
As três leis são de iniciativa privativa do chefe do Poder Executivo. Na União, enquanto não houver lei complementar sobre o tema, valem os prazos do ADCT: o PPA e a LOA são enviados ao Congresso até 31 de agosto e devolvidos para sanção até o encerramento da sessão legislativa; a LDO é enviada até 15 de abril e devolvida até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa, e a sessão legislativa não é interrompida sem a aprovação do projeto da LDO.
Tramitação e emendas
- Os projetos são apreciados pelas duas Casas do Congresso em sessão conjunta, com parecer de uma Comissão Mista Permanente de deputados e senadores.
- As emendas ao projeto da LOA só podem ser aprovadas se forem compatíveis com o PPA e a LDO e indicarem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas as dotações para pessoal e encargos, serviço da dívida e transferências constitucionais.
- A Constituição prevê emendas parlamentares individuais e de bancada de execução obrigatória, dentro de limites percentuais da receita corrente líquida, as chamadas emendas impositivas.
O processo de elaboração das leis está no guia de processo legislativo.
Princípios orçamentários
| Princípio | Significado |
|---|---|
| Unidade ou totalidade | Cada ente deve ter um único orçamento, ainda que dividido em peças, como os três orçamentos da LOA |
| Universalidade | A LOA deve conter todas as receitas e despesas |
| Anualidade ou periodicidade | O orçamento vale para um exercício financeiro, que coincide com o ano civil |
| Exclusividade | A LOA não pode conter matéria estranha à previsão da receita e à fixação da despesa, exceto autorizações para créditos suplementares e operações de crédito, inclusive por antecipação de receita |
| Orçamento bruto | Receitas e despesas devem constar pelos valores totais, sem deduções |
| Não afetação da receita | É vedada a vinculação da receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, com exceções constitucionais, como a repartição com estados e municípios e os mínimos da saúde e da educação |
| Equilíbrio | As despesas não devem superar as receitas previstas |
| Especificação ou especialização | As receitas e despesas devem ser discriminadas, e não aprovadas de forma global |
| Publicidade e transparência | O orçamento deve ser divulgado e acessível à sociedade |
As etapas do ciclo orçamentário
O ciclo orçamentário compreende as etapas de elaboração da proposta pelo Executivo, discussão, votação e aprovação pelo Legislativo, execução do orçamento ao longo do exercício e controle e avaliação, feitos pelos controles interno e externo. Ele é mais amplo que o exercício financeiro, porque começa antes e termina depois do ano de execução.
Vedações constitucionais em matéria orçamentária
Entre as vedações do artigo 167 da Constituição, estão: o início de programas ou projetos não incluídos na LOA; a realização de despesas ou a assunção de obrigações que excedam os créditos orçamentários ou adicionais; a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e sem indicação dos recursos; a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra sem autorização legislativa; e o início de investimento cuja execução ultrapasse um exercício sem prévia inclusão no PPA.
A regra de ouro e os limites do endividamento estão no guia de dívida pública e transferências voluntárias.
Créditos adicionais e suas espécies
| Crédito | Finalidade | Autorização e abertura |
|---|---|---|
| Suplementar | Reforçar dotação orçamentária já existente | Autorização legislativa, que pode constar da própria LOA; abertura por decreto do Executivo |
| Especial | Atender despesas para as quais não haja dotação específica | Autorização em lei específica; abertura por decreto |
| Extraordinário | Atender despesas imprevisíveis e urgentes, como guerra, comoção interna ou calamidade pública | Na União, abertura por medida provisória, sem autorização prévia |
- Os créditos suplementares e especiais exigem a indicação dos recursos disponíveis, como o superávit financeiro do exercício anterior, o excesso de arrecadação, a anulação de dotações e as operações de crédito.
- Em regra, os créditos adicionais valem no exercício em que foram abertos. Os especiais e extraordinários autorizados nos últimos 4 meses do exercício podem ser reabertos, nos limites de seus saldos, no exercício seguinte.
O regime fiscal atual
A execução orçamentária da União segue também as regras do novo arcabouço fiscal, a Lei Complementar 200/2023, que substituiu o antigo teto de gastos por um regime com limites de crescimento da despesa e metas de resultado primário. Os detalhes costumam ser cobrados apenas em concursos federais da área fiscal.
Os fundamentos econômicos da atuação do Estado, com as funções alocativa, distributiva e estabilizadora, estão no guia de economia do setor público.
Exemplos práticos para fixar
- O governo quer reforçar a verba de uma ação que já consta da LOA, mas ficou insuficiente: crédito suplementar.
- Surge a necessidade de um programa novo, sem nenhuma dotação no orçamento: crédito especial, que depende de lei.
- Uma calamidade exige gastos imediatos e imprevistos: crédito extraordinário, aberto por medida provisória na União.
- A LOA traz um artigo que altera o estatuto dos servidores: viola o princípio da exclusividade.
- O governo pretende tomar empréstimos para pagar salários além do valor das despesas de capital, sem aprovação especial: viola a regra de ouro.
Os estados e municípios seguem a mesma lógica, com prazos definidos nas constituições estaduais e nas leis orgânicas, que costumam repetir o modelo federal. Por isso, em concursos locais, vale conferir os prazos da legislação do ente.
Revisão rápida dos pontos mais cobrados
Antes da prova, confira: PPA de 4 anos, LDO e LOA anuais; iniciativa privativa do Executivo; PPA e LOA enviados até 31 de agosto e LDO até 15 de abril, na União; LOA com três orçamentos; exclusividade permite autorizar créditos suplementares e operações de crédito; regra de ouro contra endividamento para despesas correntes; crédito suplementar reforça, especial cria e extraordinário atende urgência; e reabertura dos especiais e extraordinários dos últimos 4 meses.
Os temas constitucionais de finanças públicas que vão além do ciclo orçamentário, como as vedações do artigo 167, a regra de ouro e os precatórios, estão no guia de Direito Financeiro.
O superávit financeiro, uma das fontes dos créditos adicionais, é apurado no balanço patrimonial, tema do guia de contabilidade pública.
Como o tema cai em prova
As pegadinhas mais comuns trocam o conteúdo do PPA, da LDO e da LOA, afirmam que o crédito especial pode ser aberto por medida provisória, que o extraordinário depende de autorização prévia, que a exclusividade proíbe qualquer autorização na LOA ou trocam os prazos de envio. Leia os artigos 165 a 169 da Constituição com o método de lei seca e registre as confusões no caderno de erros.
Perguntas frequentes
Qual a diferença entre PPA, LDO e LOA?
O PPA estabelece diretrizes, objetivos e metas para quatro anos. A LDO define as metas e prioridades para o exercício seguinte e orienta a elaboração da LOA. A LOA estima as receitas e fixa as despesas do ano.
O que é o princípio da exclusividade?
A lei orçamentária anual não pode conter dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, exceto a autorização para abertura de créditos suplementares e para contratação de operações de crédito, inclusive por antecipação de receita.
Qual a diferença entre crédito especial e extraordinário?
O crédito especial atende despesas sem dotação orçamentária específica e depende de lei prévia. O extraordinário atende despesas imprevisíveis e urgentes, como guerra, comoção interna ou calamidade pública, e, na União, é aberto por medida provisória.
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