Dívida pública e transferências voluntárias na LRF: conceitos, limites, recondução, operações de crédito vedadas e requisitos

Atualizado em 25 de setembro de 2026.

A Lei de Responsabilidade Fiscal dedica capítulos específicos ao endividamento público e às transferências voluntárias entre os entes da Federação. Esses temas são cobrados nos concursos de controle, como os dos tribunais de contas, e nos das áreas fiscal e de planejamento, geralmente com base no texto literal da lei. Este guia resume os pontos mais cobrados. Os limites de pessoal, as regras de fim de mandato e a transparência estão no guia da Lei de Responsabilidade Fiscal.

Os conceitos de dívida e de operação de crédito

• Dívida pública consolidada ou fundada: montante total, apurado sem duplicidade, das obrigações financeiras do ente, assumidas em virtude de leis, contratos, convênios ou tratados e da realização de operações de crédito, para amortização em prazo superior a 12 meses. Também integram a dívida consolidada as operações de crédito de prazo inferior a 12 meses cujas receitas tenham constado do orçamento.
• Dívida pública mobiliária: dívida representada por títulos emitidos pela União, inclusive os do Banco Central, pelos Estados e pelos Municípios.
• Operação de crédito: compromisso financeiro assumido em razão de mútuo, abertura de crédito, emissão e aceite de título, aquisição financiada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da venda a termo de bens e serviços, arrendamento mercantil e outras operações assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros.
• Concessão de garantia: compromisso de adimplência de obrigação financeira ou contratual assumida por ente da Federação ou entidade a ele vinculada.
• Refinanciamento da dívida mobiliária: emissão de títulos para pagamento do principal acrescido da atualização monetária.

Os limites do endividamento

A Constituição atribui ao Senado Federal a competência para fixar os limites globais da dívida consolidada da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios e as condições das operações de crédito. Pelas resoluções do Senado, a dívida consolidada líquida dos Estados e do Distrito Federal não pode exceder duas vezes a receita corrente líquida, e a dos Municípios, 1,2 vez a receita corrente líquida. As resoluções também limitam o montante anual das operações de crédito e o saldo das operações por antecipação de receita orçamentária em relação à receita corrente líquida. A verificação do cumprimento dos limites é feita ao final de cada quadrimestre.

A recondução da dívida ao limite

Se a dívida consolidada de um ente ultrapassar o limite ao final de um quadrimestre, deverá ser a ele reconduzida até o término dos três quadrimestres subsequentes, reduzindo o excedente em pelo menos 25% no primeiro. Enquanto perdurar o excesso, o ente que nele incorrer fica proibido de realizar operação de crédito interna ou externa, inclusive por antecipação de receita, ressalvado o refinanciamento do principal atualizado da dívida mobiliária, e deve obter o resultado primário necessário à recondução, promovendo, entre outras medidas, a limitação de empenho. Vencido o prazo para o retorno ao limite, e enquanto perdurar o excesso, o ente fica também impedido de receber transferências voluntárias. As restrições aplicam-se imediatamente se o montante da dívida exceder o limite no primeiro quadrimestre do último ano do mandato do chefe do Poder Executivo.

As operações de crédito vedadas

A LRF proíbe, entre outras operações:

• a operação de crédito entre um ente da Federação e outro, diretamente ou por intermédio de fundo, autarquia, fundação ou empresa estatal dependente, ainda que sob a forma de novação, refinanciamento ou postergação de dívida contraída anteriormente, ressalvadas as operações entre instituição financeira estatal e outro ente, desde que não se destinem a financiar despesas correntes nem a refinanciar dívidas não contraídas junto à própria instituição;
• a operação de crédito entre uma instituição financeira estatal e o ente que a controle, na qualidade de beneficiário do empréstimo;
• as operações equiparadas a operações de crédito, como a captação de recursos a título de antecipação de receita de tributo cujo fato gerador ainda não tenha ocorrido, o recebimento antecipado de valores de empresa controlada pelo Poder Público, salvo lucros e dividendos, a assunção direta de compromisso com fornecedor mediante emissão, aceite ou aval de título de crédito e a assunção de obrigação sem autorização orçamentária com fornecedores para pagamento posterior.

A regra de ouro

A Constituição veda a realização de operações de crédito que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta. É a chamada regra de ouro, que impede o endividamento para financiar despesas correntes, como o custeio e o pessoal. A LRF reforça a regra ao tratar da previsão das receitas de operações de crédito no orçamento, tema do guia de orçamento público.

As garantias

O ente pode conceder garantia em operações de crédito internas ou externas, observados os limites fixados pelo Senado, e a concessão está condicionada ao oferecimento de contragarantia em valor igual ou superior ao da garantia a ser concedida e à adimplência da entidade que a pleitear. A contragarantia exigida pela União aos Estados e Municípios pode consistir na vinculação de receitas tributárias diretamente arrecadadas e de transferências constitucionais.

As transferências voluntárias

Transferência voluntária é a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação constitucional, legal ou os destinados ao Sistema Único de Saúde. São exigências para a sua realização, além das previstas na lei de diretrizes orçamentárias:

• a existência de dotação específica;
• a observância da vedação constitucional de transferência para o pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista;
• a comprovação, pelo beneficiário, de que se acha em dia quanto ao pagamento de tributos, empréstimos e financiamentos devidos ao ente transferidor e quanto à prestação de contas de recursos anteriormente recebidos; do cumprimento dos limites constitucionais relativos à educação e à saúde; da observância dos limites das dívidas, das operações de crédito, dos restos a pagar e da despesa com pessoal; e da previsão orçamentária de contrapartida.

É vedada a utilização dos recursos transferidos em finalidade diversa da pactuada. Para fins de aplicação das sanções de suspensão de transferências voluntárias, excetuam-se as relativas a ações de educação, saúde e assistência social.

A destinação de recursos ao setor privado

A destinação de recursos para, direta ou indiretamente, cobrir necessidades de pessoas físicas ou déficits de pessoas jurídicas deve ser autorizada por lei específica, atender às condições estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias e estar prevista no orçamento ou em seus créditos adicionais. A regra alcança toda a administração indireta, inclusive as fundações públicas e as empresas estatais, exceto, no exercício de suas atribuições precípuas, as instituições financeiras e o Banco Central.

Como estudar

Memorize os conceitos de dívida consolidada, dívida mobiliária e operação de crédito, os limites de duas vezes e 1,2 vez a receita corrente líquida, a recondução em três quadrimestres com 25% no primeiro, as operações vedadas, a regra de ouro, os requisitos das transferências voluntárias e a exceção para educação, saúde e assistência social, que são os pontos mais cobrados.

Exemplos de como cai

Afirmação: "Excedido o limite da dívida consolidada, o ente deve reconduzi-la ao limite até o término dos três quadrimestres seguintes, reduzindo pelo menos 25% do excesso no primeiro." Certo. É a regra do artigo 31 da LRF.

Afirmação: "As transferências voluntárias destinadas ao Sistema Único de Saúde estão sujeitas aos mesmos requisitos das demais." Errado. Os recursos destinados ao SUS não são considerados transferências voluntárias.

Afirmação: "Um Estado pode contratar empréstimo com um Município para financiar as suas despesas correntes." Errado. A LRF veda a operação de crédito entre entes da Federação.

Resumo para revisar antes da prova

Dívida consolidada com prazo superior a 12 meses, dívida mobiliária em títulos, operação de crédito, garantia e refinanciamento; limites fixados pelo Senado, com duas vezes a receita corrente líquida para Estados e Distrito Federal e 1,2 vez para Municípios; recondução em três quadrimestres, com 25% no primeiro, proibição de operações de crédito e, depois do prazo, de transferências voluntárias; vedação de operações entre entes e entre instituição estatal e o ente controlador, e operações equiparadas proibidas; regra de ouro das despesas de capital; garantias com contragarantia; transferências voluntárias como cooperação que não decorra de determinação constitucional, legal ou do SUS, com dotação, vedação para pessoal, adimplência, limites de educação e saúde e contrapartida; exceção para educação, saúde e assistência social nas suspensões; e destinação ao setor privado por lei específica.

Equipe SOS Concursos

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