Atualizado em 25 de setembro de 2026.
A Constituição garante o direito de propriedade, mas determina que a propriedade atenda à sua função social. Por isso, o Estado pode intervir nela para atender ao interesse público, seja restringindo seu uso, seja retirando-a do proprietário. O tema reúne as modalidades restritivas, como a limitação administrativa, a servidão, a requisição, a ocupação temporária e o tombamento, e a modalidade supressiva, a desapropriação. É cobrado em provas de Direito Administrativo de todos os níveis, e os detalhes de indenização estão entre as pegadinhas preferidas das bancas.
Este guia resume cada modalidade e as regras da desapropriação. A base é a Constituição, o Decreto-Lei 3.365/1941 e o Decreto-Lei 25/1937, do tombamento. O fundamento geral dessas medidas é o poder de polícia, explicado no guia de poderes administrativos.
Modalidades restritivas
| Modalidade | O que é | Indenização |
|---|---|---|
| Limitação administrativa | Restrição geral e abstrata, imposta por lei ou ato normativo a todos os proprietários em situação semelhante, como recuos, altura máxima de prédios e zoneamento | Em regra, não há |
| Servidão administrativa | Direito real que impõe ônus sobre imóvel específico em favor de um serviço ou obra pública, como a passagem de linhas de energia ou de dutos | Só se houver prejuízo efetivo |
| Requisição | Uso de bens ou serviços particulares pela autoridade competente, em caso de iminente perigo público | Posterior, se houver dano |
| Ocupação temporária | Uso transitório de imóvel particular, em geral não edificado e vizinho a obras públicas, para apoio à execução | Em regra, sim |
| Tombamento | Proteção de bem de valor histórico, artístico, cultural ou paisagístico | Em regra, não há |
Servidão administrativa
A servidão atinge um imóvel determinado, e não todos os imóveis de uma região, o que a diferencia da limitação. É instituída por acordo ou por sentença judicial, deve ser registrada no cartório de imóveis e tem caráter permanente, enquanto durar a necessidade pública. O proprietário continua dono do imóvel, mas deve suportar o uso público, como as torres e os fios de uma linha de transmissão.
Requisição
Pela Constituição, no caso de iminente perigo público, a autoridade competente pode usar propriedade particular, assegurada ao proprietário indenização ulterior, se houver dano. A requisição pode alcançar bens móveis, imóveis e serviços, é transitória e autoexecutória: não depende de autorização judicial prévia. Exemplos: o uso de um terreno particular para abrigar vítimas de uma enchente ou a requisição de equipamentos em uma emergência sanitária.
Tombamento
- Pode recair sobre bens móveis ou imóveis, públicos ou privados, de valor histórico, artístico, arqueológico, etnográfico, bibliográfico ou paisagístico.
- Pode ser voluntário, quando o proprietário pede ou concorda, ou compulsório, quando imposto, após processo com oportunidade de defesa. Também pode ser provisório, desde a notificação, ou definitivo, com a inscrição no Livro do Tombo.
- O proprietário não pode destruir, demolir ou mutilar o bem, e só pode repará-lo, pintá-lo ou restaurá-lo com autorização do órgão competente. Se não tiver recursos para as obras necessárias, deve comunicar o órgão.
- Os vizinhos do bem tombado também sofrem restrições: não podem fazer construções que impeçam ou reduzam sua visibilidade nem colocar anúncios ou cartazes sem autorização.
- O antigo direito de preferência do poder público na venda de bens tombados foi revogado pelo Código de Processo Civil de 2015.
Desapropriação
A desapropriação é a modalidade supressiva: o poder público retira a propriedade do particular, de forma compulsória, por um dos fundamentos previstos na Constituição, mediante indenização. É forma de aquisição originária da propriedade: o bem chega ao poder público livre de ônus, e eventuais credores se sub-rogam no valor da indenização.
| Fundamento | Lei | Exemplos |
|---|---|---|
| Necessidade pública | Decreto-Lei 3.365/1941 | Situações de urgência, como defesa do território e calamidades |
| Utilidade pública | Decreto-Lei 3.365/1941 | Construção de estradas, escolas, hospitais e obras de saneamento |
| Interesse social | Lei 4.132/1962 e Constituição | Reforma agrária, moradia popular, melhor aproveitamento da propriedade |
A regra é a indenização prévia, justa e em dinheiro. A competência para legislar sobre desapropriação é privativa da União, mas todos os entes podem declarar a utilidade pública ou o interesse social de bens para desapropriação, e a execução pode ser delegada, por exemplo, a concessionárias de serviço público autorizadas por lei ou contrato.
Desapropriações sancionatórias e confiscatória
| Espécie | Quem desapropria | Motivo | Pagamento |
|---|---|---|---|
| Urbanística | Município | Imóvel urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, após parcelamento compulsório e IPTU progressivo | Títulos da dívida pública, resgatáveis em até 10 anos |
| Rural para reforma agrária | União | Imóvel rural que não cumpre sua função social | Títulos da dívida agrária, resgatáveis em até 20 anos; benfeitorias úteis e necessárias em dinheiro |
| Confiscatória | União | Culturas ilegais de plantas psicotrópicas ou exploração de trabalho escravo | Sem indenização |
São insuscetíveis de desapropriação para reforma agrária a pequena e a média propriedade rural, desde que seu proprietário não possua outra, e a propriedade produtiva.
O procedimento
- Fase declaratória: o poder público declara, por decreto ou lei, a utilidade pública ou o interesse social do bem. A declaração caduca se a desapropriação não for efetivada em cinco anos, na utilidade pública, ou em dois anos, no interesse social.
- Fase executória: pode ser administrativa, quando há acordo sobre o valor, ou judicial, por meio da ação de desapropriação.
- Na ação judicial, a contestação só pode versar sobre vício do processo judicial ou impugnação do preço. Qualquer outra questão deve ser discutida em ação própria.
- Declarada a urgência e feito o depósito, o poder público pode obter a imissão provisória na posse, que deve ser requerida em até 120 dias da alegação de urgência.
- Sobre a diferença entre o valor ofertado e o fixado na sentença podem incidir juros compensatórios, que o STF limitou a 6% ao ano, e juros moratórios em caso de atraso.
Tredestinação, retrocessão e desapropriação indireta
- Tredestinação lícita: o bem recebe outra destinação, mas ainda de interesse público, como uma escola no lugar de um hospital. É permitida.
- Tredestinação ilícita: o bem é usado para fim que não atende ao interesse público, como a entrega a um particular sem justificativa. Gera a retrocessão, o direito do antigo proprietário de reaver o bem ou de ser indenizado.
- Direito de extensão: o proprietário pode pedir que a desapropriação alcance a parte remanescente do imóvel, quando ela ficar inaproveitável.
- Desapropriação indireta: ocorre quando o poder público se apossa do bem sem o devido processo. O proprietário não pode reaver o bem incorporado ao patrimônio público, mas pode buscar indenização em juízo.
Exemplos práticos para fixar as modalidades
- Lei municipal que proíbe prédios com mais de dez andares em um bairro: limitação administrativa.
- Concessionária que instala torres de energia em uma fazenda específica: servidão administrativa.
- Prefeitura que usa um galpão particular para abrigar desabrigados de uma enchente, sem pedir autorização judicial: requisição.
- Estado que declara de utilidade pública uma área para construir um hospital: desapropriação.
- Casarão do século XIX protegido pelo órgão estadual de patrimônio histórico: tombamento.
Para cada caso, pergunte se a medida atinge todos ou um imóvel específico, se é temporária ou permanente e se o proprietário perde ou não a propriedade. As respostas a essas três perguntas identificam a modalidade na maioria das questões de prova.
Os bens que passam ao poder público, e as regras que os protegem, estão no guia de bens públicos.
A desapropriação sancionatória do imóvel urbano subutilizado, com pagamento em títulos, e os demais instrumentos da política urbana estão no guia do Estatuto da Cidade.
Como o tema cai em prova
As pegadinhas mais comuns afirmam que a requisição exige indenização prévia, que a limitação administrativa é sempre indenizável, que a servidão alcança todos os imóveis de uma região, que o tombamento transfere a propriedade ao Estado ou trocam os prazos de caducidade e os títulos das desapropriações sancionatórias. Monte um quadro comparativo e registre as confusões no caderno de erros. As concessionárias que executam desapropriações aparecem no guia de serviços públicos, e as entidades públicas, no de organização administrativa.
Perguntas frequentes
Qual a diferença entre requisição e servidão administrativa?
A requisição é o uso transitório de bens ou serviços particulares em caso de iminente perigo público, com indenização posterior se houver dano. A servidão é um direito real permanente sobre imóvel específico em favor de um serviço público, como a passagem de linhas de energia.
Como é paga a indenização na desapropriação?
Em regra, de forma prévia, justa e em dinheiro. Nas desapropriações sancionatórias, o pagamento é feito em títulos: da dívida pública, na urbanística, e da dívida agrária, na rural para reforma agrária, com as benfeitorias úteis e necessárias pagas em dinheiro.
O que é retrocessão?
É o direito do antigo proprietário de reaver o bem ou de ser indenizado quando o poder público dá ao imóvel desapropriado uma destinação que não atende a nenhuma finalidade pública, a chamada tredestinação ilícita.
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