Atualizado em 25 de setembro de 2026.
Os bens públicos são os que pertencem às pessoas jurídicas de direito público interno, como a União, os estados, o Distrito Federal, os municípios e suas autarquias e fundações públicas. Pelo Código Civil, todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem. O tema reúne a classificação dos bens, suas características especiais, a diferença entre afetação e desafetação, as formas de uso por particulares e as regras de alienação, e é cobrado em provas de Direito Administrativo de todos os níveis.
Este guia resume esses pontos e os bens da União e dos estados previstos na Constituição. As restrições do Estado sobre bens particulares estão no guia de intervenção do Estado na propriedade.
Classificação quanto à destinação
| Espécie | O que é | Exemplos |
|---|---|---|
| Uso comum do povo | Bens que podem ser usados por todos, em igualdade de condições | Rios, mares, estradas, ruas, praças e praias |
| Uso especial | Bens destinados a serviço ou estabelecimento da administração | Prédios de repartições, escolas, hospitais públicos, veículos oficiais |
| Dominicais | Bens que integram o patrimônio público sem destinação pública específica | Terrenos desocupados, terras devolutas e prédios desativados |
O uso comum dos bens públicos pode ser gratuito ou retribuído, conforme a lei, como no pedágio de uma rodovia. Os bens das empresas públicas e sociedades de economia mista, por serem pessoas de direito privado, não são bens públicos pelo Código Civil. Mas o STF reconhece proteção especial, como a impenhorabilidade, aos bens de estatais prestadoras de serviço público que estejam afetados a esse serviço, como os dos Correios. As diferenças entre as entidades estão no guia de organização administrativa.
Afetação e desafetação
Afetação é a destinação de um bem a uma finalidade pública, transformando-o em bem de uso comum ou especial. Desafetação é a retirada dessa destinação, transformando-o em dominical. A afetação pode ocorrer por lei, por ato administrativo ou por um fato, como a construção de uma escola. A desafetação, em regra, depende de lei ou de ato administrativo autorizado por lei, mas também pode decorrer de fato, como a destruição de um prédio por um incêndio.
Características dos bens públicos
- Inalienabilidade relativa: os bens de uso comum e de uso especial não podem ser alienados enquanto afetados. Os dominicais podem ser alienados, observadas as exigências da lei.
- Impenhorabilidade: bens públicos não podem ser penhorados. Por isso, as dívidas judiciais da Fazenda Pública são pagas pelo regime de precatórios.
- Imprescritibilidade: bens públicos não podem ser adquiridos por usucapião, regra prevista na Constituição para imóveis urbanos e rurais e no Código Civil. A Súmula 340 do STF deixa claro que isso vale também para os bens dominicais.
- Não onerabilidade: bens públicos não podem ser dados em garantia, como em hipoteca ou penhor.
O STJ também decidiu, na Súmula 619, que a ocupação indevida de bem público configura mera detenção, de natureza precária, insuscetível de retenção ou de indenização por acessões e benfeitorias.
Uso privativo por particulares
| Instrumento | Natureza | Exemplo |
|---|---|---|
| Autorização de uso | Ato unilateral, discricionário e precário, no interesse predominante do particular | Fechamento de uma rua para uma festa de bairro |
| Permissão de uso | Ato unilateral, discricionário e precário, com interesse público e privado | Banca de jornal ou feira em área pública |
| Concessão de uso | Contrato administrativo, com prazo determinado e, em regra, licitação | Restaurante ou loja em um aeroporto público |
| Concessão de direito real de uso | Direito real resolúvel, transferível, para fins específicos de interesse social | Regularização fundiária e urbanização |
| Cessão de uso | Transferência gratuita da posse entre órgãos ou entidades públicas | Um órgão federal que cede salas a outro |
A precariedade da autorização e da permissão significa que podem ser revogadas a qualquer tempo, em regra sem indenização. A concessão, por ser contrato, garante maior estabilidade ao particular.
Alienação
A alienação de bens da administração, subordinada à existência de interesse público devidamente justificado, segue a Lei 14.133/2021:
- Imóveis: exige autorização legislativa, quando se tratar de órgãos da administração direta, autarquias e fundações, avaliação prévia e licitação na modalidade leilão, dispensada a licitação nas hipóteses previstas na lei, como a dação em pagamento e a doação a outro órgão público.
- Móveis: exige avaliação prévia e licitação, também dispensada em hipóteses como a doação para fins de interesse social e a venda de ações em bolsa.
Bens da União e dos estados
A Constituição lista, no artigo 20, os bens da União, entre eles:
- As terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental;
- Os lagos, rios e correntes de água em terrenos de seu domínio, ou que banhem mais de um estado, sirvam de limites com outros países ou se estendam a território estrangeiro;
- As ilhas oceânicas e costeiras, com exceções, e as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países;
- O mar territorial, os terrenos de marinha e seus acrescidos;
- Os potenciais de energia hidráulica e os recursos minerais, inclusive os do subsolo;
- As cavidades naturais subterrâneas e os sítios arqueológicos e pré-históricos;
- As terras tradicionalmente ocupadas pelos indígenas.
A faixa de até 150 quilômetros de largura ao longo das fronteiras terrestres, chamada de faixa de fronteira, é considerada fundamental para a defesa do território, e sua ocupação e utilização são reguladas em lei. Aos estados pertencem, entre outros, as águas superficiais ou subterrâneas, ressalvadas as decorrentes de obras da União, as ilhas fluviais e lacustres não pertencentes à União e as terras devolutas não compreendidas entre as da União.
Exemplos para fixar
- Praça pública: bem de uso comum, inalienável enquanto afetada.
- Prédio de uma escola estadual: bem de uso especial.
- Terreno municipal vazio, sem destinação: bem dominical, que pode ser alienado com as exigências legais.
- Particular que ocupa terreno público por 20 anos: não adquire a propriedade por usucapião.
- Banca de jornal em calçada pública: permissão de uso.
- Credor com sentença contra o município: recebe por precatório, e não pela penhora de bens públicos.
Revisão rápida
Antes da prova, confira: são públicos os bens das pessoas de direito público interno; há três espécies, de uso comum, de uso especial e dominicais; afetados, são inalienáveis, e desafetados, podem ser alienados com as exigências legais; nenhum bem público pode ser penhorado, usucapido ou dado em garantia; autorização e permissão de uso são atos precários, e a concessão de uso é contrato; a alienação de imóveis exige, em regra, autorização legislativa, avaliação e leilão; e a faixa de fronteira tem até 150 quilômetros.
Terras devolutas e terrenos de marinha
As terras devolutas são terras públicas sem destinação específica, que nunca integraram o patrimônio particular de forma legítima; são bens dominicais e pertencem, em regra, aos estados, salvo as indispensáveis às finalidades federais previstas na Constituição. Os terrenos de marinha são faixas de terra junto ao mar e às margens de rios e lagoas que sofrem a influência das marés, medidas a partir de uma linha de referência histórica, e pertencem à União, que pode permitir seu uso por particulares mediante regimes próprios.
A classificação geral dos bens no Código Civil está no guia de bens no Código Civil, e as regras de usucapião, no de posse e propriedade.
Como o tema cai em prova
As pegadinhas mais comuns afirmam que os bens dominicais podem ser usucapidos, que os bens das sociedades de economia mista são públicos pelo Código Civil, que a permissão de uso é um contrato, que bens de uso especial podem ser vendidos sem desafetação ou que bens públicos podem ser dados em hipoteca. Monte um quadro com as espécies e os instrumentos de uso e registre as confusões no caderno de erros. A ideia de interesse público por trás dessas regras está no guia de princípios da administração pública.
Perguntas frequentes
Quais são as espécies de bens públicos?
Pelo Código Civil, os bens de uso comum do povo, como ruas e praças; os de uso especial, como prédios de repartições e escolas; e os dominicais, que integram o patrimônio público sem destinação específica, como terrenos desocupados.
Bens públicos podem ser usucapidos?
Não. A Constituição e o Código Civil proíbem a usucapião de bens públicos, e a Súmula 340 do STF estende a proibição aos bens dominicais.
Qual a diferença entre autorização, permissão e concessão de uso?
Autorização e permissão são atos unilaterais, discricionários e precários; a autorização atende ao interesse predominante do particular, e a permissão, também ao interesse público. A concessão de uso é um contrato, com prazo e, em regra, licitação.
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