Atualizado em 25 de setembro de 2026.
A ação popular é o remédio constitucional que permite a qualquer cidadão pedir ao Judiciário a anulação de atos lesivos ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural. É regulada pela Constituição e pela Lei 4.717/1965 e cobrada em Direito Constitucional e Administrativo, geralmente com questões sobre a legitimidade, o objeto e as regras processuais próprias. Este guia resume os pontos mais cobrados. Os demais remédios estão no guia de remédios constitucionais.
A previsão constitucional
A Constituição estabelece que qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência. A ação popular é instrumento de participação política e de controle da administração pelo cidadão, tema do guia de controle da administração.
A legitimidade ativa
O cidadão, para fins de ação popular, é o brasileiro no gozo dos direitos políticos, ou seja, o eleitor, e a prova da cidadania é feita com o título eleitoral ou documento que a ele corresponda. Por isso:
- a pessoa jurídica não tem legitimidade para propor ação popular, conforme a Súmula 365 do STF;
- o Ministério Público não pode propor a ação popular, mas atua obrigatoriamente como fiscal da ordem jurídica e pode dar prosseguimento à ação se o autor desistir;
- o estrangeiro, em regra, não pode propor;
- outros cidadãos podem habilitar-se como litisconsortes ou assistentes do autor.
O objeto e a lesividade
A ação popular busca a anulação ou a declaração de nulidade de atos lesivos e a condenação dos responsáveis e dos beneficiários ao ressarcimento. A Lei 4.717/1965 considera nulos os atos lesivos nos casos de incompetência, vício de forma, ilegalidade do objeto, inexistência dos motivos e desvio de finalidade, e prevê hipóteses em que a lesividade é presumida. O STF entende que não é condição da ação a demonstração de prejuízo material aos cofres públicos, porque a Constituição também protege a moralidade administrativa, o meio ambiente e o patrimônio histórico e cultural. Os vícios dos atos administrativos estão no guia de atos administrativos.
O polo passivo e a pessoa jurídica lesada
A ação deve ser proposta contra as pessoas públicas ou privadas e as entidades cujo patrimônio foi lesado, contra as autoridades, funcionários ou administradores que houverem autorizado, aprovado, ratificado ou praticado o ato impugnado, ou que, por omissão, tiverem dado oportunidade à lesão, e contra os beneficiários diretos do ato. A pessoa jurídica de direito público ou privado cujo ato seja objeto de impugnação pode abster-se de contestar o pedido ou atuar ao lado do autor, desde que isso se afigure útil ao interesse público, o que a doutrina chama de intervenção móvel ou de legitimidade bifronte.
Competência e liminar
A competência é definida pela origem do ato impugnado, segundo as regras de organização judiciária, e a ação é processada, em regra, no juízo de primeiro grau, mesmo quando o ato for de autoridades que tenham foro por prerrogativa de função em outras ações, porque a ação popular não segue essas regras. Na defesa do patrimônio público, cabe a suspensão liminar do ato lesivo impugnado. O prazo de contestação é de 20 dias, prorrogável por mais 20, a requerimento do interessado, se particularmente difícil a produção da prova documental.
A sentença, o reexame necessário e a coisa julgada
A sentença que julgar procedente a ação popular decreta a invalidade do ato impugnado e condena ao pagamento de perdas e danos os responsáveis pela sua prática e os beneficiários dele. A sentença que concluir pela carência ou pela improcedência da ação está sujeita ao duplo grau de jurisdição, não produzindo efeito senão depois de confirmada pelo tribunal, o chamado reexame necessário invertido, porque protege o autor popular, e não o poder público. A sentença tem eficácia de coisa julgada oponível a todos, exceto no caso de ter sido a ação julgada improcedente por deficiência de prova, hipótese em que qualquer cidadão pode intentar outra ação com idêntico fundamento, valendo-se de nova prova.
Desistência e prosseguimento
Se o autor desistir da ação ou der motivo à absolvição da instância, são publicados editais, ficando assegurado a qualquer cidadão, bem como ao Ministério Público, dentro do prazo de 90 dias da última publicação, promover o prosseguimento da ação. O Ministério Público deve também promover a execução da sentença condenatória, se o autor ou terceiro não o fizer no prazo legal.
A prescrição
A ação popular prescreve em cinco anos. A pretensão de ressarcimento ao erário decorrente de ato doloso de improbidade, porém, é imprescritível, conforme o entendimento do STF, tema do guia de improbidade administrativa.
Ação popular e ação civil pública
A ação popular e a ação civil pública protegem interesses coletivos, mas se diferenciam pela legitimidade: a ação popular é proposta pelo cidadão, e a ação civil pública, por entes como o Ministério Público, a Defensoria Pública, os entes federativos, as entidades da administração indireta e as associações. A ação civil pública também tem objeto mais amplo, alcançando os direitos do consumidor e outros interesses difusos e coletivos, tema do guia de ação civil pública.
Como estudar
Memorize a legitimidade exclusiva do cidadão eleitor, as Súmulas e o entendimento sobre o prejuízo material, a composição do polo passivo, a intervenção móvel da pessoa jurídica, o reexame necessário da improcedência, a coisa julgada secundum eventum probationis e o prazo de cinco anos, que são os pontos mais cobrados.
Nas provas, é comum a banca descrever uma situação, como uma associação que pretende anular uma licitação irregular, e perguntar se cabe ação popular; a resposta depende sempre de quem é o autor.
Exemplos de como cai
Afirmação: "A pessoa jurídica pode propor ação popular em defesa do patrimônio público." Errado. Conforme a Súmula 365 do STF, a pessoa jurídica não tem legitimidade para propor ação popular.
Afirmação: "Salvo comprovada má-fé, o autor da ação popular fica isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência." Certo. É a regra constitucional.
Afirmação: "A sentença que julga procedente a ação popular está sujeita ao reexame necessário." Errado. A sujeita ao reexame é a sentença de carência ou improcedência.
Resumo para revisar antes da prova
Ação popular do cidadão eleitor para anular atos lesivos ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, com isenção de custas e sucumbência salvo má-fé; sem legitimidade para pessoa jurídica, Ministério Público e estrangeiro; desnecessidade de prejuízo material; polo passivo com entidades lesadas, autoridades e beneficiários; intervenção móvel da pessoa jurídica; competência pela origem do ato, sem foro por prerrogativa; suspensão liminar; contestação em 20 dias, prorrogáveis por 20; sentença de procedência com invalidade e perdas e danos; reexame necessário da improcedência ou carência; coisa julgada para todos, salvo improcedência por falta de provas; prosseguimento por cidadão ou Ministério Público em 90 dias; e prescrição em cinco anos.
Perguntas frequentes
Quem pode propor ação popular?
Qualquer cidadão, entendido como o brasileiro no gozo dos direitos políticos, que comprova essa condição com o título de eleitor ou documento correspondente. A pessoa jurídica não pode propor ação popular, conforme a Súmula 365 do STF, e o Ministério Público também não, embora possa prosseguir com a ação se o autor desistir.
É preciso provar prejuízo aos cofres públicos?
Não necessariamente. O STF entende que não é condição da ação popular a demonstração de prejuízo material aos cofres públicos, porque a Constituição também protege a moralidade administrativa, o meio ambiente e o patrimônio histórico e cultural.
A sentença de improcedência da ação popular faz coisa julgada para todos?
A sentença tem eficácia de coisa julgada para todos, exceto no caso de improcedência por deficiência de prova, hipótese em que qualquer cidadão pode propor outra ação com idêntico fundamento, valendo-se de nova prova.
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