Ação civil pública: objeto, legitimados, inquérito civil, TAC, competência e coisa julgada

Atualizado em 25 de setembro de 2026.

A ação civil pública, regulada pela Lei 7.347/1985, é o principal instrumento do processo coletivo brasileiro, usado para proteger o meio ambiente, o consumidor, o patrimônio público e outros interesses difusos e coletivos. É muito cobrada em concursos do Ministério Público, da Defensoria, da magistratura, da advocacia pública e em provas de Processo Civil e de Direito Constitucional. Este guia resume os pontos mais cobrados. As funções institucionais do Ministério Público e da Defensoria estão no guia de funções essenciais à Justiça.

Difusos, coletivos e individuais homogêneos

A classificação está no artigo 81 do Código de Defesa do Consumidor, que forma, com a Lei 7.347/1985, o chamado microssistema de tutela coletiva.

O objeto da ação civil pública

Pelo artigo 1º da lei, a ação civil pública trata da responsabilidade por danos morais e patrimoniais causados ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico, a qualquer outro interesse difuso ou coletivo, por infração da ordem econômica, à ordem urbanística, à honra e à dignidade de grupos raciais, étnicos ou religiosos e ao patrimônio público e social. Não é cabível para veicular pretensões que envolvam tributos, contribuições previdenciárias, o FGTS ou outros fundos de natureza institucional cujos beneficiários podem ser individualmente determinados.

Os legitimados

Pelo artigo 5º, podem propor a ação civil pública:

• O Ministério Público;
• A Defensoria Pública;
• A União, os estados, o Distrito Federal e os municípios;
• As autarquias, as empresas públicas, as fundações e as sociedades de economia mista;
• As associações que, concomitantemente, estejam constituídas há pelo menos um ano, nos termos da lei civil, e incluam, entre suas finalidades institucionais, a proteção ao bem jurídico discutido.

A legitimação é concorrente e disjuntiva: cada legitimado pode agir sozinho, sem depender dos demais. O requisito da pré-constituição da associação pode ser dispensado pelo juiz quando houver manifesto interesse social, evidenciado pela dimensão ou pela característica do dano, ou pela relevância do bem jurídico. Em caso de desistência infundada ou abandono da ação por associação legitimada, o Ministério Público ou outro legitimado assume a titularidade ativa.

A ação popular, proposta pelo cidadão, é comparada à ação civil pública no guia de ação popular.

O papel do Ministério Público

O Ministério Público, se não intervier no processo como parte, atuará obrigatoriamente como fiscal da ordem jurídica. O inquérito civil é procedimento administrativo investigatório exclusivo do Ministério Público, que pode instaurá-lo ou requisitar, de qualquer organismo público ou particular, certidões, informações, exames ou perícias. Se, esgotadas as diligências, o membro do Ministério Público se convencer da inexistência de fundamento para a ação, promoverá o arquivamento do inquérito civil, que será submetido ao Conselho Superior do Ministério Público.

O termo de ajustamento de conduta

Os órgãos públicos legitimados podem tomar dos interessados compromisso de ajustamento de sua conduta às exigências legais, mediante cominações, que terá eficácia de título executivo extrajudicial, conforme o artigo 5º, § 6º. As associações, por não serem órgãos públicos, não podem celebrar o TAC. O compromisso permite resolver o conflito sem ação judicial, com a obrigação de adequar a conduta, reparar o dano ou pagar indenização.

Competência do local do dano

As ações civis públicas são propostas no foro do local onde ocorrer o dano, cujo juízo tem competência funcional, de natureza absoluta, para processar e julgar a causa, conforme o artigo 2º. A propositura da ação previne a jurisdição do juízo para todas as ações posteriormente intentadas que possuam a mesma causa de pedir ou o mesmo objeto. Se houver interesse da União, a ação tramita na Justiça Federal.

Custas, despesas e honorários

Nas ações civis públicas, não há adiantamento de custas, emolumentos, honorários periciais e quaisquer outras despesas, nem condenação da associação autora, salvo comprovada má-fé, em honorários de advogado, custas e despesas processuais, conforme o artigo 18. A regra busca incentivar a proteção dos interesses coletivos.

Coisa julgada e fundo

Nos direitos difusos, a sentença faz coisa julgada erga omnes, exceto se o pedido for julgado improcedente por insuficiência de provas, hipótese em que qualquer legitimado pode propor outra ação, com nova prova. Em 2021, o STF declarou inconstitucional a regra do artigo 16 da lei, que limitava os efeitos da sentença aos limites da competência territorial do órgão prolator. Havendo condenação em dinheiro, a indenização pelos danos difusos reverte a um fundo destinado à reconstituição dos bens lesados.

Liminar e multa

Na ação civil pública, o juiz pode conceder mandado liminar, com ou sem justificação prévia, em decisão sujeita a agravo, conforme o artigo 12. Nas ações que tenham por objeto o cumprimento de obrigação de fazer ou não fazer, o juiz determinará o cumprimento da prestação da atividade devida ou a cessação da atividade nociva, sob pena de execução específica ou de multa diária, se esta for suficiente ou compatível, independentemente de requerimento do autor.

Ação civil pública e improbidade

A ação de improbidade administrativa tem lei própria, a Lei 8.429/1992, e, depois das alterações de 2021, a lei passou a afirmar que ela não constitui ação civil pública. A proteção do patrimônio público, porém, também pode ser buscada por ação civil pública, nos limites da Lei 7.347/1985. O tema está no guia de improbidade administrativa.

Mandado de segurança coletivo

Outro instrumento do processo coletivo é o mandado de segurança coletivo, que pode ser impetrado por partido político com representação no Congresso Nacional e por organização sindical, entidade de classe ou associação legalmente constituída e em funcionamento há pelo menos um ano, em defesa dos interesses de seus membros ou associados, conforme o artigo 5º, LXX, da Constituição. Ao contrário da ação civil pública, ele exige direito líquido e certo.

Como estudar

Leia a Lei 7.347/1985, que é curta, com atenção aos artigos 1º, 2º, 5º, 8º, 9º, 16 e 18, e o artigo 81 do CDC. Monte um quadro comparando a ação civil pública com a ação popular e o mandado de segurança coletivo, porque as bancas costumam explorar as diferenças de legitimados e de objeto.

Com o quadro comparativo pronto, as questões sobre legitimados, que são as mais comuns, ficam bem mais fáceis de resolver na prova.

Exemplos de como cai

Afirmação: "O cidadão pode propor ação civil pública para defesa do meio ambiente." Errado. O cidadão não é legitimado; ele pode propor ação popular.

Afirmação: "O inquérito civil é exclusivo do Ministério Público." Certo. É o que prevê a Lei 7.347/1985.

Afirmação: "As associações podem celebrar termo de ajustamento de conduta." Errado. Só os órgãos públicos legitimados.

Resumo para revisar antes da prova

Difusos, coletivos e individuais homogêneos pelo artigo 81 do CDC; objeto amplo, sem tributos, contribuições previdenciárias e FGTS; legitimados do artigo 5º, com associações de pelo menos um ano, requisito dispensável; legitimação concorrente e disjuntiva; cidadão sem legitimidade; Ministério Público como fiscal quando não for parte; inquérito civil exclusivo do Ministério Público, com arquivamento revisto pelo Conselho Superior; TAC só por órgãos públicos, com força de título executivo; competência funcional do local do dano; sem adiantamento de custas; e coisa julgada erga omnes, salvo insuficiência de provas.

Equipe SOS Concursos

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